सागर पण्डित, काठमाडौं ।
लोकसेवाको कठिन परीक्षा उत्तीर्ण गरेर सार्वजनिक प्रशासनमा प्रवेश गर्ने कर्मचारीसँग राज्यले केवल एउटा जागिरको अपेक्षा गरेको हुँदैन। उसबाट संविधान, कानुन, विधि र सार्वजनिक हितको रक्षक बन्ने अपेक्षा गरिएको हुन्छ।
तर प्रश्न अहिले गम्भीर रूपमा उठेको छ—लोकसेवाको प्रतिस्पर्धात्मक परीक्षाबाट छनोट भएर आएका प्रशासक अन्ततः राजनीतिक नेतृत्वको ‘एसम्यान’ किन बन्छन् ?
किन मुख्य सचिव, सचिव, सहसचिव र महानिर्देशकजस्ता उच्चपदस्थ अधिकारीहरू कानुनको किताब हेर्नुभन्दा ‘माथिबाट आदेश आएको छ’ भन्ने वाक्य सुनेपछि निर्णय गर्न हतारिन्छन् ?
किन संविधान र ऐनले नदिएको अधिकार प्रयोग गर्न राजनीतिक नेतृत्वबाट दबाब आउँदा उनीहरू ‘यो मिल्दैन’ भनेर रोक्न सक्दैनन् ?
र सबैभन्दा महत्वपूर्ण प्रश्न—प्रशासकको पेशागत विवेक, कानुनी ज्ञान र वर्षौंको अनुभव अन्ततः राजनीतिक आदेशको अगाडि किन नतमस्तक हुन्छ ?
यी प्रश्न अहिले नेपालको सार्वजनिक प्रशासनको सबैभन्दा गम्भीर संस्थागत प्रश्नमध्ये एक बनेका छन्।
प्रधानमन्त्रीको आदेश र विज्ञापन प्रकरण : सुरुवातमै देखिएको ‘हुन्छ’ संस्कार
प्रधानमन्त्री बालेन्द्र शाह नेतृत्वको सरकार गठन भएको एक साताभित्रै, चैत्र १८ गते प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयका एक सचिवले निजी सञ्चारमाध्यममा सरकारी विज्ञापन रोक्ने निर्णय गर्दै देशभरका सरकारी कार्यालयमा त्यससम्बन्धी सर्कुलर गराएको घटना यसको एउटा प्रतिनिधिमूलक उदाहरणका रूपमा देखिएको छ।
प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयको अधिकारक्षेत्र र कानुनी आधारमाथि प्रश्न उठ्न सक्ने विषयमा निर्णय गर्नुअघि सम्बन्धित सचिवले राजनीतिक नेतृत्वलाई कानुनी जोखिमबारे स्पष्ट रूपमा जानकारी गराउन सक्थे।
‘यो विषय प्रधानमन्त्री कार्यालयको क्षेत्राधिकारभित्र पर्दैन।’
‘यसरी निर्देशन दिँदा कानुनी प्रश्न उठ्न सक्छ।’
‘अदालतबाट निर्णय उल्टिन सक्छ।’
एक पेशेवर प्रशासकबाट यस्तो सल्लाह अपेक्षित हुन्छ।
तर त्यस्तो संस्थागत प्रतिरोध वा गम्भीर कानुनी ब्रिफिङ हुन नसकेको देखियो। अन्ततः सर्वोच्च अदालतले उक्त निर्देशनलाई खारेज गरिदियो।
राजनीतिक नेतृत्वको आदेश कार्यान्वयन गर्नु र राजनीतिक नेतृत्वलाई सही सल्लाह दिनु एउटै कुरा होइन।यही भिन्नता बुझ्न नसक्दा ब्युरोक्रेसीको व्यावसायिक चरित्र कमजोर हुँदै जान्छ।
३०–५५ को विवाद : ‘माथिको आदेश’का अगाडि किन मौन ?
संघीय निजामती सेवा विधेयकको प्रक्रियामा देखिएको ३०–५५ वर्षसम्बन्धी विवादले पनि यही प्रश्नलाई थप गम्भीर बनायो।
अर्थ मन्त्रालयबाट सहमति भएर आएको विधेयकमा प्रधानमन्त्रीको सचिवालय तथा सल्लाहकार समूहबाट आएका निर्देशनका आधारमा विवादास्पद प्रावधान थपिएको आरोप उठ्यो। ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा भएपछि वा ५५ वर्षको उमेरमा अनिवार्य अवकाशजस्ता प्रावधान तथा ३० वर्षपछि सेवा गरेको अवधिको पेन्सन नपाइने प्रावधान सहितको प्रस्तावले कर्मचारी वृत्तमा ठूलो आशंका र असन्तोष पैदा गरायो।यहाँ मूल प्रश्न प्रस्तावको पक्ष वा विपक्ष मात्र होइन।
प्रश्न हो—कानुन बनाउने प्रक्रियामा बसेका प्रशासकले विद्यमान कानुन, सेवा सुरक्षा, कर्मचारीको वैधानिक हक र सम्भावित न्यायिक परीक्षणबारे राजनीतिक नेतृत्वलाई किन स्पष्ट भन्न सकेनन् ?यदि कुनै प्रस्ताव विद्यमान कानुनसँग बाझिन्छ भने त्यसको जोखिम औंल्याउनु सचिव वा सहसचिवको कर्तव्य हो।यदि प्रस्ताव अदालतमा चुनौती हुन सक्छ भने त्यसबारे जानकारी गराउनु उनीहरूको पेशागत जिम्मेवारी हो।
यदि कुनै व्यवस्था कर्मचारीको वैधानिक हकसँग ठोक्किन सक्छ भने त्यसको प्रभाव देखाउनु प्रशासनिक विवेक हो।
तर ‘माथिबाट आएको’ भन्दै त्यसलाई प्रश्न नगरी अघि बढाउने संस्कार विकास भयो भने कानुन निर्माणको प्रक्रियामै ब्युरोक्रेसीको पेशागत भूमिका कमजोर हुन्छ। यहाँ यही देखियो । व्यवसायिकता विर्सियो, माथिको आदेशलाई शिरोपर गरियो । यो अवस्था नीकै दुखद हो ।
नियुक्तिदेखि सरुवासम्म : ‘सूची आयो, आदेश भयो, काम सकियो’
सार्वजनिक निकायका नियुक्तिमा राजनीतिक नेतृत्व वा सचिवालयको चाहनाअनुसार प्रशासनिक प्रक्रिया अघि बढेको गुनासो बारम्बार सुनिन्छ। सिफारिस समितिको नेतृत्व सचिव आफैंले गरिरहेको अवस्थामा समेत विज्ञता, निष्पक्षता र प्रतिस्पर्धाको अधिकतम प्रयोग गर्न सकिने ठाउँ हुन्छ।
लोकसेवा आयोग वा सम्बन्धित क्षेत्रका विज्ञलाई प्रक्रियामा सहभागी गराउने, मापदण्ड सार्वजनिक गर्ने, उम्मेदवारको योग्यता र अनुभवका आधारमा निर्णय गर्ने—यी सबै उपाय प्रशासकको हातमा हुन्छन्।
तर जब ‘कसलाई ल्याउने ?’ भन्ने सूची माथिबाट आउँछ र प्रशासनको भूमिका त्यसलाई वैधानिक प्रक्रिया मिलाएर कार्यान्वयन गर्नेमा सीमित हुन्छ, त्यहाँ ब्युरोक्रेसी राज्यको पेशेवर संयन्त्र नभई आदेश तामेली गर्ने संयन्त्रमा रूपान्तरण हुन्छ।
कर्मचारी सरुवामा पनि यस्तै प्रश्न उठिरहेका छन्।
भूमिव्यवस्था, सहकारी, संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासनलगायतका निकायमा कर्मचारी सरुवाका विषयमा स्पष्ट, पारदर्शी र पूर्वनिर्धारित मापदण्ड बनाउनुको साटो राजनीतिक नेतृत्व, सचिवालय वा सल्लाहकार समूहबाट आउने सूचीअनुसार निर्णय हुने हो भने त्यसले कर्मचारी प्रशासनमा विधिको शासनलाई कमजोर बनाउँछ।सरुवा व्यवस्थापनको विषय हो, राजनीतिक पुरस्कार–दण्डको साधन होइन।
मुख्य सचिव र सचिव ‘रोबोट’ होइनन्
यहाँ एउटा कुरा स्पष्ट हुन जरुरी छ।
मुख्य सचिव, सचिव, सहसचिव वा महानिर्देशक राजनीतिक नेतृत्वका निजी कर्मचारी होइनन्।
उनीहरू राज्यका पेशेवर अधिकारी हुन्।
राजनीतिक नेतृत्वको लोकतान्त्रिक वैधता हुन्छ। जनताबाट निर्वाचित सरकारलाई नीति बनाउने, प्राथमिकता निर्धारण गर्ने र आफ्ना राजनीतिक कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्ने अधिकार हुन्छ।
तर प्रशासनको पेशागत वैधता अर्को ठाउँबाट आउँछ—संविधान, कानुन, योग्यता, प्रतिस्पर्धा, अनुभव, निष्पक्षता र सार्वजनिक उत्तरदायित्वबाट।त्यसैले राजनीतिक नेतृत्व र ब्युरोक्रेसीबीचको सम्बन्ध ‘आदेश–पालना’को मात्र सम्बन्ध हुन सक्दैन।त्यो नीति–सल्लाह–कार्यान्वयन–उत्तरदायित्वको सम्बन्ध हुनुपर्छ।
राजनीतिक नेतृत्वले भन्न सक्छ—
‘यो नीति अघि बढाऊ।’
तर प्रशासकले भन्न सक्नुपर्छ—
‘नीति अघि बढाउन सकिन्छ, तर यो कानुनी प्रक्रियाबाट गर्नुपर्छ।’
राजनीतिक नेतृत्वले भन्न सक्छ—
‘यो व्यक्तिलाई नियुक्त गरौं।’
तर प्रशासकले सोध्न सक्नुपर्छ—
‘यसका लागि प्रतिस्पर्धात्मक र पारदर्शी प्रक्रिया पूरा भएको छ ?’
राजनीतिक नेतृत्वले भन्न सक्छ—
‘यो कर्मचारीलाई सरुवा गरौं।’
तर प्रशासकले भन्न सक्नुपर्छ—
‘सरुवा मापदण्ड र कानुनी आधार के हो ?’
यही प्रश्न गर्ने क्षमता नै पेशेवर ब्युरोक्रेसीको मेरुदण्ड हो।
‘हुन्छ हजुर’ होइन, ‘यसको कानुनी आधार के हो भनेर सोध्नुपर्छ
असल प्रशासकको पहिचान राजनीतिक नेतृत्वसँग उसको निकटताबाट हुँदैन।
बरु उसले सत्तामा बसेकालाई कति सही, तथ्यपरक र निर्भीक सल्लाह दिन सक्छ भन्ने कुराबाट हुन्छ।
सचिवले मन्त्रीलाई आवश्यक पर्दा ‘यो गर्न मिल्दैन’ भन्न सक्नुपर्छ।
महानिर्देशकले सचिवलाई ‘यसको कानुनी जोखिम छ’ भन्न सक्नुपर्छ।
सहसचिवले राजनीतिक नेतृत्वलाई ‘तथ्यले तपाईंको प्रस्तावलाई समर्थन गर्दैन’ भन्न सक्नुपर्छ।
र मुख्य सचिवले प्रधानमन्त्रीलाई समेत आवश्यक पर्दा ‘सरकारको यो निर्णय पुनर्विचार गर्नुपर्छ’ भन्न सक्ने संस्थागत साहस राख्नुपर्छ।
यसलाई राजनीतिक अवज्ञा भन्न मिल्दैन।यो त व्यावसायिक प्रशासनको अनिवार्य गुण हो।
राजनीतिक नेतृत्वसँग असहमति राख्नु सरकारविरोधी हुनु होइन। गलत निर्णयबाट सरकारलाई जोगाउनु नै ब्युरोक्रेसीको उच्चतम पेशागत धर्म हो।
संविधानभन्दा ‘मौखिक आदेश’ ठूलो भयो भने ?
समस्या त्यहाँबाट सुरु हुन्छ, जहाँ लिखित कानुनभन्दा मौखिक आदेश बलियो बन्न थाल्छ।
‘मन्त्रीज्यूले भन्नुभएको छ।’
‘प्रधानमन्त्रीको निर्देशन छ।’
‘माथिबाट आदेश आएको हो।’
यदि यी तीनवटा वाक्यले प्रशासनिक निर्णयको कानुनी परीक्षणलाई विस्थापित गर्न थाले भने त्यो सामान्य प्रशासनिक कमजोरी होइन—संस्थागत क्षयको संकेत हो।
कर्मचारीले कानुनविपरीत आदेशलाई केवल ‘माथिको आदेश’ भनेर कार्यान्वयन गर्ने हो भने भोलि त्यसको जिम्मेवारी कसले लिन्छ ?
राजनीतिक नेतृत्व भोलि फेरिन सक्छ।
मन्त्री बदलिन सक्छन्।
प्रधानमन्त्री बदलिन सक्छन्।
सचिवालय बदलिन्छ।
तर निर्णयमा हस्ताक्षर गर्ने प्रशासकको नाम सरकारी अभिलेखमा रहन्छ।
फाइलमा उसको हस्ताक्षर हुन्छ।
निर्णयको कानुनी जिम्मेवारी उसैको काँधमा आउन सक्छ।
त्यसैले एउटा पेशेवर प्रशासकले प्रत्येक निर्णयअघि एउटा प्रश्न गर्नैपर्छ—
‘यो काम कसको आदेशमा हुँदैछ ?’ भन्दा पहिले ‘यो काम कुन कानुनअन्तर्गत हुँदैछ ?’
आखिर प्रशासक किन बन्छ ‘एसम्यान’ ?
यसको उत्तर एउटै छैन।कहिलेकाहीँ लोभ हुन्छ—राम्रो पोस्टिङ, आकर्षक जिम्मेवारी, शक्तिशाली निकाय, बढुवाको सम्भावना वा भविष्यको अवसर।कहिलेकाहीँ डर हुन्छ—सरुवा, दुर्गम पोस्टिङ, जिम्मेवारी खोसिने, राजनीतिक पहुँच गुम्ने वा आफ्नो करियरमा असर पर्ने डर।
कहिलेकाहीँ संस्थागत संस्कार हुन्छ—‘माथिको आदेश नमान्दा समस्या हुन्छ’ भन्ने लामो समयदेखि विकास भएको मानसिकता।
र कहिलेकाहीँ व्यक्तिगत महत्वाकांक्षा हुन्छ—राजनीतिक नेतृत्वसँग नजिक भएर आफ्नो प्रभाव बढाउने चाहना।
तर यीमध्ये कुनै पनि कारणले एउटा पेशेवर प्रशासकलाई संविधान र कानुनभन्दा माथि जान छुट दिँदैन।
‘क्यारियर बचाउने’ नाममा संस्थाको चरित्र नबिगारौं
प्रशासकको सबैभन्दा ठूलो सुरक्षा उसको राजनीतिक पहुँच होइन, कानुनसम्मत निर्णय र संस्थागत अभिलेख हो।
आज राजनीतिक नेतृत्वलाई खुसी पारेर गरेको एउटा निर्णयले व्यक्तिगत रूपमा फाइदा पुग्न सक्छ।
तर त्यही निर्णयले संस्थाको विश्वसनीयता गुमायो भने त्यसको क्षति पुस्तौँसम्म हुन सक्छ।
ब्युरोक्रेसीको शक्ति उसको आदेश पालना गर्ने क्षमतामा होइन, सत्तालाई समेत कानुनको सीमाभित्र राख्ने पेशागत क्षमतामा हुन्छ।
त्यसैले कर्मचारीले राजनीतिक नेतृत्वसँग भिड्नुपर्छ भन्ने होइन।
बरु राजनीतिक नेतृत्वसँग संवाद गर्नुपर्छ।
गलत निर्णयको जोखिम बुझाउनुपर्छ।
कानुनी विकल्प दिनुपर्छ।
तथ्य र प्रमाण राख्नुपर्छ।
आवश्यक परे लिखित राय दिनुपर्छ।
र अन्ततः राजनीतिक नेतृत्वले आफ्नो निर्णयमै अडान लिएमा निर्णयको प्रकृति र कानुनी जोखिम अभिलेखमा स्पष्ट राख्नुपर्छ।
ब्युरोक्रेसीको गौरव ‘शक्ति’मा होइन, ‘स्वतन्त्र पेशागत विवेक’मा
लोकसेवाको कठिन परीक्षा पास गरेर आएको कर्मचारीले आफ्नो विवेक कार्यालयको ढोकाबाहिर छाडेर सिंहदरबार प्रवेश गर्ने होइन।
उसले साथमा लैजानुपर्ने सबैभन्दा महत्वपूर्ण कुरा हो—पेशागत इमानदारी।
कर्मचारी राजनीतिक नेतृत्वको शत्रु होइन।
तर राजनीतिक नेतृत्वको अन्धसमर्थक पनि होइन।
ऊ सरकारको सेवक हो, तर कुनै व्यक्तिको निजी सेवक होइन।
ऊ राज्यको कर्मचारी हो, सत्ताधारी व्यक्तिको कर्मचारी होइन।
ऊ संविधान र कानुनको अधीनमा हुन्छ, कुनै सचिवालयको मौखिक निर्देशनको अधीनमा होइन।
‘एसम्यान ब्युरोक्रेसी’ अन्ततः सरकारकै लागि घातक
राजनीतिक नेतृत्वले आफूले भनेको सबै कुरा तत्काल पूरा गरिदिने प्रशासक पाउँदा सुरुमा खुसी हुन सक्छ।
तर त्यो खुसी दीर्घकालमा घातक हुन्छ।
किनकि ‘हुन्छ हजुर’ भन्ने प्रशासनले सरकारलाई वास्तविक अवस्था बताउँदैन।
गलत तथ्य सच्याउँदैन।
जोखिम देखाउँदैन।
विकल्प दिँदैन।
अलोकप्रिय तर आवश्यक निर्णयबारे चेताउँदैन।
अन्ततः राजनीतिक नेतृत्व आफ्नै प्रशासनिक प्रतिध्वनि कक्षभित्र बन्द हुन्छ।
यस्तो अवस्थामा सरकारलाई जनताको वास्तविक अवस्था थाहा हुँदैन, नीतिको कमजोरी थाहा हुँदैन र निर्णयको कानुनी जोखिम पनि समयमै थाहा हुँदैन।
त्यसैले फियरलेस ब्युरोक्रेसी राजनीतिक नेतृत्वको विरोधी होइन; उसको सबैभन्दा भरपर्दो सहयोगी हो। यो कुरा राजनीतिक नेतृत्वले पनि बुझ्न जरुरी छ ।
अब सुधार कहाँबाट ?
सर्वप्रथम उच्च प्रशासनिक नेतृत्वले आफ्नो भूमिका पुनःपरिभाषित गर्नुपर्छ।
मुख्य सचिवले सचिवहरूलाई कानुनी र पेशागत राय दिन प्रोत्साहित गर्नुपर्छ।
सचिवले सहसचिवलाई ‘माथिको आदेश’ होइन, ‘कानुनी आधार’ खोज्न सिकाउनुपर्छ।
प्रशासनिक निर्णयमा मौखिक निर्देशनको सट्टा लिखित प्रक्रिया बलियो बनाउनुपर्छ।
राजनीतिक नेतृत्वसँग नियमित नीति संवादको संस्थागत संयन्त्र बनाउनुपर्छ।
कानुनविपरीतको आदेश आएमा त्यसको कानुनी जोखिम लिखित रूपमा राख्ने व्यवस्था हुनुपर्छ।
सार्वजनिक नियुक्ति र सरुवामा पूर्वनिर्धारित मापदण्ड, पारदर्शी प्रक्रिया र वस्तुनिष्ठ मूल्याङ्कन अनिवार्य हुनुपर्छ।
र सबैभन्दा महत्वपूर्ण—सचिव तथा उच्च प्रशासकलाई राजनीतिक प्रतिशोधको डरबाट मुक्त गर्नुपर्छ।
किनकि डराएको प्रशासक कहिल्यै निर्भीक सल्लाहकार बन्न सक्दैन।
अन्तिम प्रश्न : हामीलाई कस्तो ब्युरोक्रेसी चाहिएको हो ?
लोकसेवाको कठिन परीक्षा उत्तीर्ण गरेर आएको कर्मचारी अन्ततः राजनीतिक नेतृत्वले जे भन्यो त्यही गर्ने ‘रोबोट’ बन्ने हो भने लोकसेवा आयोगको कठिन प्रतिस्पर्धाको अर्थ के रह्यो ?
वर्षौं पढेर कानुन, अर्थशास्त्र, प्रशासन, व्यवस्थापन र शासनका सिद्धान्त सिकेको प्रशासकले अन्ततः ‘माथिबाट आदेश आएको छ’ भनेर फाइल सदर गर्ने हो भने उसको व्यावसायिक ज्ञानको अर्थ के रह्यो ?
हामीलाई ‘हुन्छ हजुर’ भन्ने ब्युरोक्रेसी चाहिएको हो कि ‘, यसरी गर्दा कानुनी समस्या हुन्छ हजुर ’ भन्न सक्ने ब्युरोक्रेसी ?
हामीलाई सत्ताको आदेशवाहक चाहिएको हो कि राज्यको निर्भीक सल्लाहकार ?
उत्तर स्पष्ट हुनुपर्छ।
किनकि राजनीतिक नेतृत्व आउँछ, जान्छ। सरकार बदलिन्छ। मन्त्री बदलिन्छन्। प्रधानमन्त्री बदलिन्छन्। तर संस्थाहरू रहन्छन्।
त्यसैले प्रशासकले व्यक्ति जोगाउने कि संस्था ?
करियर जोगाउने कि प्रशासनको चरित्र ?
अहिले नेपालको ब्युरोक्रेसीले आफैंलाई सोध्नुपर्ने मूल प्रश्न यही हो।
ब्युरोक्रेसी ‘एसम्यान’ बन्ने हो भने राज्य कमजोर हुन्छ।
ब्युरोक्रेसी ‘फियरलेस एडभाइजर’ बन्ने हो भने लोकतन्त्र बलियो हुन्छ।
र अन्ततः,राज्यलाई नेताको आदेश तामेली गर्ने रोबोट होइन, संविधानको सीमाभित्र बसेर सत्तालाई सही बाटो देखाउने निर्भीक ब्युरोक्रेसी चाहिन्छ। राजनीतिक नेतृत्वले समयमा नै बुझ्नसकोस् , प्रशासकहरु पनि सच्चिएर अघि बढुन् ।
